5月3日，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布針對(duì)GSP檢查的2016年第94號(hào)公告，要求各地對(duì)藥品流通領(lǐng)域違法經(jīng)營(yíng)行為開(kāi)展集中整治。公告要求所有藥品批發(fā)企業(yè)首先開(kāi)展自查，對(duì)本企業(yè)是否存在涉嫌掛靠、走票等10個(gè)方面的問(wèn)題進(jìn)行對(duì)照檢查，目前企業(yè)自查報(bào)告期已結(jié)束。

現(xiàn)在自查已經(jīng)結(jié)束，各省市藥監(jiān)局為了貫徹國(guó)家總局精神，紛紛下發(fā)針對(duì)“掛靠、走票”等違法經(jīng)營(yíng)行為的專項(xiàng)整治通知，截止目前已經(jīng)有30省市亮劍藥品違法經(jīng)營(yíng)。賽柏藍(lán)發(fā)現(xiàn)，如何認(rèn)定、處理、定義掛靠是不少藥監(jiān)人員學(xué)習(xí)的對(duì)象。

近日，黔西南州食品藥品監(jiān)督管理稽查局轉(zhuǎn)載了中國(guó)醫(yī)藥報(bào)的一篇名為《一起掛靠經(jīng)營(yíng)藥品案引發(fā)行政訴訟的思考》，對(duì)于掛靠經(jīng)營(yíng)如何認(rèn)定，以及如何處罰進(jìn)行了學(xué)習(xí)。

由于刊登國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局主管、食藥監(jiān)系統(tǒng)的權(quán)威報(bào)紙《中國(guó)醫(yī)藥報(bào)》上，其傳播更為廣泛，意義也更大。

讓我們看下具體是如何處罰的吧。

一起掛靠經(jīng)營(yíng)藥品案引發(fā)行政訴訟的思考

來(lái)源：中國(guó)醫(yī)藥報(bào)  作者：何顯焊

2011年4月2日，A市食藥監(jiān)局接到群眾舉報(bào)，稱潘某在某小區(qū)車庫(kù)內(nèi)存有大量藥品。該局隨即派出執(zhí)法人員前往該處，在當(dāng)事人潘某的陪同下進(jìn)行了檢查。執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)該車庫(kù)存有注射用硫普羅寧等藥品，同時(shí)現(xiàn)場(chǎng)還查獲1枚“B省某醫(yī)藥有限公司”印章及標(biāo)示“B省某醫(yī)藥有限公司”的銷售單據(jù)16張，遂依法定程序?qū)ι鲜鑫锲愤M(jìn)行了先行登記保存，制作了現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄并進(jìn)行了拍照。同日，對(duì)該案予以立案。

案件調(diào)查及處罰

2011年4月8日，執(zhí)法人員與潘某一起對(duì)先行登記保存的藥品進(jìn)行了清點(diǎn)，現(xiàn)場(chǎng)查獲的藥品貨值金額共計(jì)833018.3元；對(duì)標(biāo)示“B省某醫(yī)藥有限公司”的16張銷售單據(jù)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，藥品銷售金額為228113.15元。執(zhí)法人員依法對(duì)該批藥品、標(biāo)示“B省某醫(yī)藥有限公司”的16張銷售單據(jù)、1枚印章等相關(guān)證據(jù)材料采取了查封扣押的強(qiáng)制措施，并要求潘某提供該批藥品的合法來(lái)源。

2011年4月9日，潘某向執(zhí)法人員提供了53張標(biāo)示“B省某醫(yī)藥有限公司”的銷售單據(jù)，經(jīng)核對(duì)，與查封扣押的藥品數(shù)量、名稱、規(guī)格、批號(hào)等相一致。潘某還向執(zhí)法人員提供了“B省某醫(yī)藥有限公司”的授權(quán)委托書(shū)，該授權(quán)委托書(shū)的內(nèi)容顯示潘某為該公司業(yè)務(wù)員，負(fù)責(zé)該公司在A市轄區(qū)內(nèi)的藥品銷售及貨款回收工作。

此后，執(zhí)法人員展開(kāi)調(diào)查。首先，到購(gòu)貨醫(yī)療機(jī)構(gòu)調(diào)查，調(diào)取了相同的16張銷售單據(jù)，并調(diào)取了付款的銀行回單，銀行回單顯示的收款人是“B省某醫(yī)藥有限公司”，該賬號(hào)是“B省某醫(yī)藥有限公司”在A市開(kāi)設(shè)的。

其次，詢問(wèn)了潘某，潘某陳述“B省某醫(yī)藥有限公司”印章是他經(jīng)公司同意，請(qǐng)人刻制的，標(biāo)示“B省某醫(yī)藥有限公司”的16張銷售單據(jù)是請(qǐng)A市某打印店打印的。最后，向“B省某醫(yī)藥有限公司”所在地的食藥監(jiān)局請(qǐng)求協(xié)查，協(xié)查回函稱：1.潘某是“B省某醫(yī)藥有限公司”的業(yè)務(wù)員，授權(quán)委托書(shū)是真實(shí)的。2.標(biāo)示“B省某醫(yī)藥有限公司”的16張已銷售藥品的銷售單據(jù)，以及10張標(biāo)示“B省某醫(yī)藥有限公司”的尚未銷售藥品的銷售單據(jù)不是該公司開(kāi)具的，該公司也未購(gòu)進(jìn)和銷售票據(jù)中的藥品。3.在A市開(kāi)設(shè)的“B省某醫(yī)藥有限公司”賬號(hào)非該公司所有。4.查獲的公司印章不是該公司的。

鑒于潘某經(jīng)營(yíng)藥品數(shù)額在5萬(wàn)元以上，涉嫌非法經(jīng)營(yíng)罪；偽造企業(yè)印章，涉嫌偽造公司印章罪。2011年6月15日，A市食藥監(jiān)局將案件移送A市公安局偵辦；2011年6月24日，潘某因涉嫌非法經(jīng)營(yíng)罪被公安機(jī)關(guān)依法刑事拘留；2011年10月28日，A市公安局以潘某涉嫌偽造公司印章罪、非法經(jīng)營(yíng)罪向A市人民檢察院移送起訴；2012年2月28日，A市人民檢察院審查認(rèn)為，潘某不構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪，構(gòu)成偽造公司印章罪，于是向A市C區(qū)人民法院提起公訴。2012年7月4日，法院以潘某犯?jìng)卧旃居≌伦铮刑幱衅谕叫?年，緩刑2年。

2012年8月12日，A市食藥監(jiān)局收到A市公安局對(duì)潘某處理的告知函，A市公安局還將潘某涉嫌無(wú)證經(jīng)營(yíng)藥品的證據(jù)及相關(guān)材料退回。A市食藥監(jiān)局認(rèn)為，潘某違反了《藥品管理法》第十四條第一款的規(guī)定，依據(jù)《藥品管理法》第七十三條的規(guī)定應(yīng)接受處罰。

2013年5月10日，A市食藥監(jiān)局對(duì)潘某無(wú)證經(jīng)營(yíng)藥品行為作出如下行政處罰：1.沒(méi)收違法銷售的藥品（貨值金額計(jì)833018.3元）； 2.沒(méi)收違法所得計(jì)228113.15元； 3.處以違法銷售藥品貨值金額（包括已售出和未售出的藥品）2倍罰款計(jì)2122262.9元；以上罰沒(méi)款合計(jì)2350376元。另外，A市食藥監(jiān)局此前還對(duì)標(biāo)示“B省某醫(yī)藥有限公司”的16張銷售單據(jù)的購(gòu)貨醫(yī)療機(jī)構(gòu)以從無(wú)《藥品經(jīng)營(yíng)許可證》的企業(yè)購(gòu)進(jìn)藥品為由實(shí)施了行政處罰。

兩級(jí)法院的判決

2013年7月4日，潘某對(duì)上述行政處罰不服，向A市C區(qū)人民法院提起訴訟稱：一、原告是B省某醫(yī)藥有限公司在A市經(jīng)銷藥品的業(yè)務(wù)員，在A市經(jīng)銷藥品，是取得了B省某醫(yī)藥有限公司的授權(quán)而從事的銷售行為，《藥品管理法》第七十三條的規(guī)定顯然不是針對(duì)取得了授權(quán)銷售藥品的行為，認(rèn)定原告無(wú)證經(jīng)營(yíng)，缺乏法律依據(jù)。二、被告以購(gòu)貨醫(yī)療機(jī)構(gòu)從無(wú)《藥品經(jīng)營(yíng)許可證》的企業(yè)購(gòu)進(jìn)藥品為由實(shí)施了行政處罰，而醫(yī)療機(jī)構(gòu)將罰款抵償了所欠的貨款，現(xiàn)再以罰款的方式處罰原告，屬于變相的“一事二罰”范疇。因此，請(qǐng)求法院撤銷被告的行政處罰決定。

法院審理后認(rèn)為，原告雖然獲得了B省某醫(yī)藥有限公司的授權(quán)，但其行為超出了醫(yī)藥公司業(yè)務(wù)員的工作范圍，況且根據(jù)法律規(guī)定，“藥品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)不得在經(jīng)藥品監(jiān)管部門(mén)核準(zhǔn)的地址以外的場(chǎng)所儲(chǔ)存或現(xiàn)貨銷售藥品”，原告儲(chǔ)存藥品的倉(cāng)庫(kù)并非藥品監(jiān)管部門(mén)核準(zhǔn)的地址，原告的行為是違法的。被告就原告銷售藥品給醫(yī)療機(jī)構(gòu)，而對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰，處罰的主體是醫(yī)療機(jī)構(gòu)，而非原告，不構(gòu)成“一事二罰”。判決維持行政處罰決定。

2013年9月26日，潘某不服一審判決，向A市中級(jí)人民法院提起上訴稱：一、原審法院以“原告儲(chǔ)存藥品的倉(cāng)庫(kù)并非藥品監(jiān)督管理部門(mén)核準(zhǔn)的地址”為由，將職務(wù)行為與個(gè)人行為混為一談，適用法律明顯錯(cuò)誤。退一步來(lái)說(shuō)，即使按照原審法院的認(rèn)定，因上訴人的經(jīng)營(yíng)行為系職務(wù)行為，要依法追究的也是B省某醫(yī)藥有限公司的責(zé)任，而不是業(yè)務(wù)員個(gè)人的行政責(zé)任。

二、被上訴人在一審的辯論中指出，原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局《關(guān)于進(jìn)一步整治藥品經(jīng)營(yíng)中掛靠經(jīng)營(yíng)超方式及超范圍經(jīng)營(yíng)問(wèn)題的通知》（國(guó)食藥監(jiān)市[2007]601號(hào)）對(duì)此類掛靠經(jīng)營(yíng)行為做出了規(guī)定，應(yīng)按無(wú)證經(jīng)營(yíng)藥品予以處理。上訴人認(rèn)為，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，參照規(guī)章，該文件最多只算是規(guī)范性文件，不能作為審理依據(jù)。因此，請(qǐng)求法院撤銷一審判決，支持上訴人在原審的訴訟請(qǐng)求。

二審法院審理后認(rèn)為，上訴人私刻藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)的公章，私設(shè)藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)銀行賬戶，偽造藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)藥品銷售單據(jù)，自行采購(gòu)藥品，構(gòu)成了無(wú)證經(jīng)營(yíng)。判決駁回上訴，維持原判。

案情分析

本案是一起典型打著業(yè)務(wù)員的旗號(hào)、掛靠合法企業(yè)并以其名義經(jīng)營(yíng)藥品的案件。兩級(jí)法院的判決，對(duì)遏制此類行為起到了積極的作用，但司法機(jī)關(guān)沒(méi)有追究潘某的非法經(jīng)營(yíng)罪，是本案的缺憾。下面，筆者就該案中的一些問(wèn)題做一探討。

一、潘某是無(wú)證經(jīng)營(yíng)還是合法經(jīng)營(yíng)藥品？

潘某雖是B省某醫(yī)藥有限公司在A市經(jīng)銷藥品的業(yè)務(wù)員，但從以下事實(shí)足以證實(shí)其掛靠合法藥品批發(fā)企業(yè)經(jīng)營(yíng)藥品：1.私自設(shè)立藥品倉(cāng)庫(kù)。2.自行采購(gòu)藥品。從貨值金額83余萬(wàn)元的藥品的包裹貨簽單上來(lái)看，是藥品生產(chǎn)企業(yè)直接發(fā)貨給潘某的。3.偽造銷售單據(jù)銷售藥品。通過(guò)打印店制作藥品銷售單，加蓋偽造的藥品批發(fā)企業(yè)印章銷售藥品。

4.私設(shè)銀行賬號(hào)用于接收藥品貨款。利用公司提供的資質(zhì)證明材料和偽造的公司印章，開(kāi)設(shè)銀行賬號(hào)。綜上，潘某經(jīng)營(yíng)藥品，完全是在B省某醫(yī)藥有限公司的管理外經(jīng)營(yíng)。按照藥品管理規(guī)定，業(yè)務(wù)員僅僅是聯(lián)系、洽談業(yè)務(wù)，藥品的購(gòu)進(jìn)、收貨驗(yàn)收、儲(chǔ)存養(yǎng)護(hù)、出庫(kù)等，均不是業(yè)務(wù)員的工作范圍。潘某打著業(yè)務(wù)員的旗號(hào)，實(shí)質(zhì)是無(wú)證經(jīng)營(yíng)藥品。原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局《關(guān)于進(jìn)一步整治藥品經(jīng)營(yíng)中掛靠經(jīng)營(yíng)超方式及超范圍經(jīng)營(yíng)問(wèn)題的通知》（國(guó)食藥監(jiān)市〔2007〕601號(hào)）這一規(guī)范性文件，是為了指導(dǎo)執(zhí)法人員更好理解《藥品管理法》第七十三條的規(guī)定，其本身并不是法院審理案件的依據(jù)。

二、一審法院的判決理由是否牽強(qiáng)？

一審法院在判決中認(rèn)為，根據(jù)法律規(guī)定，“藥品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)不得在經(jīng)營(yíng)藥品監(jiān)督管理部門(mén)核準(zhǔn)的地址以外的場(chǎng)所儲(chǔ)存或現(xiàn)貨銷售藥品”，原告儲(chǔ)存藥品的倉(cāng)庫(kù)并非藥品監(jiān)管部門(mén)核準(zhǔn)的地址，因此，原告是違法的。筆者認(rèn)為，如果按此理由，違法的主體應(yīng)是B省某醫(yī)藥有限公司，而不是潘某。這也是潘某提起上訴的主要理由。

三、對(duì)潘某的處罰是否存在“一事二罰”？

A市食藥監(jiān)局對(duì)潘某和醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行的行政處罰，是針對(duì)不同的違法主體，不同的違法行為做出的，不屬于“一事二罰”的范疇。但對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的處罰，筆者認(rèn)為，B省某醫(yī)藥有限公司是醫(yī)療機(jī)構(gòu)采購(gòu)藥品的省級(jí)中標(biāo)企業(yè)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)在該省藥品采購(gòu)平臺(tái)上采購(gòu)藥品，索要藥品銷售票據(jù)和發(fā)票，通過(guò)銀行轉(zhuǎn)賬支付貨款，其不知道票據(jù)、發(fā)票、印章等是虛假的，主觀上不存在過(guò)錯(cuò)，A市食藥監(jiān)局認(rèn)定醫(yī)療機(jī)構(gòu)從無(wú)《藥品經(jīng)營(yíng)許可證》的企業(yè)購(gòu)進(jìn)藥品，缺乏違法構(gòu)成要件。

（作者單位：江西省贛州市食品藥品監(jiān)督管理局）