來源：艾美仕

中國藥品招標(biāo)政策的制訂，素來百花齊放，但是，核心目標(biāo)從來都是降價降價降價，畢竟，控制醫(yī)療費用的行為從來沒有長效的萬能藥膏。

盡管各地關(guān)于招標(biāo)的爭議聲不斷，但最終，大家都能各歸各位，在利益的穩(wěn)定和政策的靈活之中找到平衡。

唯一在中國引起巨大爭議的招標(biāo)方式就是“安徽模式”，而安徽模式招標(biāo)最重要的工具就是那個不知道從何而來的“雙信封”制度。

而雙信封本身甚至超越了安徽模式，在如今的藥品招標(biāo)中也占據(jù)了重要的地位。雙信封這一政策工具，本身其實是舶來品，印度德里為了采購到優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，供應(yīng)有保障的藥物，實施“兩個信封招標(biāo)”(two envelope selective tender system, TESTS)。TESTS是指技術(shù)標(biāo)和價格標(biāo)分別裝在兩個信封，只有達到專門采購委員會制定的9個標(biāo)準(zhǔn)后價格標(biāo)才被公開。

與我國發(fā)明的招標(biāo)工具相比，“雙信封”具有積極意義，而由原衛(wèi)生部主導(dǎo)的基本藥物招標(biāo)成為了雙信封的試驗田。

雙信封變成了單信封

雙信封源自于2009年1月17日，衛(wèi)生部等6部門聯(lián)合印發(fā)了《進一步規(guī)范醫(yī)療機構(gòu)藥品集中采購工作的意見》即俗稱的“7號文”，將招標(biāo)目標(biāo)定為“質(zhì)量優(yōu)先，價格合理”。

新規(guī)定要求合理劃分藥品類別，加大質(zhì)量權(quán)重，并考慮臨床療效、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、科技水平等因素，對藥品的質(zhì)量、價格、服務(wù)和信譽等進行綜合評價。

但是，在實際操作過程中，土洋結(jié)合帶來了不同的變化，使得商務(wù)投標(biāo)變成了企業(yè)競相壓價，技術(shù)標(biāo)形同虛設(shè)，藥品質(zhì)量難以得到保障。而雙信封在全國推行之后，這種現(xiàn)象迅速成為普遍現(xiàn)象。

很多省市都關(guān)注藥品質(zhì)量類型、銷售規(guī)模、藥品效期等準(zhǔn)入要素，但是，這些要素幾乎是所有國家審批藥品都需具備的資質(zhì)。

而對于藥品至關(guān)重要的臨床療效，在評價競標(biāo)的賦分中其權(quán)重地位卻并沒有得以體現(xiàn)，且諸多指標(biāo)通過專家賦分，主觀因素較大。

最終，無論是哪個省市，都和安徽一樣，使得雙信封中技術(shù)標(biāo)過于簡單，質(zhì)量評標(biāo)的關(guān)鍵要素并沒有得到很好的體現(xiàn)，導(dǎo)致投標(biāo)重心轉(zhuǎn)向商務(wù)標(biāo)的比拼，評標(biāo)的核心依然是價格。

以政治的風(fēng)向來論，當(dāng)時全國學(xué)安徽模式，使得當(dāng)時的雙信封失去了作用，變成了各省市追逐低價的競賽場。尤其是，安徽模式下的單一貨源承諾，使得質(zhì)量風(fēng)險日益高企。

若當(dāng)時以省為單位實行單一貨源承諾，對供應(yīng)商是很大的挑戰(zhàn)。在我國，同種藥品、同種規(guī)格由多家制藥企業(yè)生產(chǎn)是醫(yī)藥行業(yè)的現(xiàn)狀。

實施單一貨源承諾的企業(yè)，未必能保障供應(yīng)，很容易造成常用藥品的缺位，而在安徽，方方面面的調(diào)查顯示，單一貨源承諾使得藥品短缺成為常態(tài)。而單一貨源承諾直接加劇了雙信封中價格標(biāo)的競爭。

例如，著名醫(yī)改專家劉國恩在研究雙信封時曾經(jīng)舉了一個例子，如果一些企業(yè)都通過了商務(wù)標(biāo)，但在價格環(huán)節(jié)，一家企業(yè)勝出了，它的價格最便宜，那沒中標(biāo)的企業(yè)如果想當(dāng)雷鋒，愿意跟中標(biāo)企業(yè)賣一樣的價格，我們應(yīng)不應(yīng)該允許，我認(rèn)為應(yīng)該允許，這樣才能使雙信封有存在的意義。

這個邏輯可以簡化為，通過商務(wù)標(biāo)考驗的企業(yè)，如果只有一家中標(biāo)，那么大家必須拼命報低價還未必能中；而如果多家中標(biāo)，那么除了最低價的一家之外，第二低價，以及第三低價都可以中標(biāo)，競爭的激烈程度大大降低。

質(zhì)量危機讓“雙信封”遭遇危機

在安徽模式最盛行的時候，業(yè)內(nèi)流行著價格虛低的說法，即超低價格中標(biāo)使得企業(yè)或按標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)，很難收回成本；或放棄市場，徹底不生產(chǎn)。同時，也難以避免缺乏社會責(zé)任的制藥企業(yè)，偷工減料，以次充好，低限投料等。

而以四川某企業(yè)為代表的“蘋果皮”事件，更加凸顯了在單一貨源承諾下，為了中標(biāo)，企業(yè)必然鋌而走險，以至于出現(xiàn)用蘋果皮替代的現(xiàn)象，從而可以生產(chǎn)出廉價又合格的假藥。

因此，安徽模式很快被各種各樣的改變所扭曲，例如，單一貨源承諾，很多省市雖然明說要單一貨源，暗里已經(jīng)開始“放水”。

隨著2014年，安徽省公開放棄單一貨源的要求，使得雙信封的競爭大大降低，從而其他省市紛紛轉(zhuǎn)向，價格虛低的爭議也消退了。

2015年，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善公立醫(yī)院藥品集中采購工作的指導(dǎo)意見》，其中的突出特點就是分類招標(biāo)。

很多價格競爭激烈的藥品，常常出現(xiàn)短缺，這已經(jīng)成為近些年的常態(tài)，這類藥物將單獨進行定點采購或者官網(wǎng)直接采購，不再參與價格競爭。

而價格偏高的特藥，則要走新的談判機制進行采購。公立醫(yī)院招標(biāo)的方式出現(xiàn)了大幅度的變化，而曾經(jīng)風(fēng)光的雙信封也沒有消失。

新的藥品招標(biāo)采購依然會堅持雙信封招標(biāo)制度。由生產(chǎn)企業(yè)直接投標(biāo)，按照商務(wù)標(biāo)書報價，由低到高選擇中標(biāo)企業(yè)和候選中標(biāo)企業(yè)，根據(jù)仿制藥及質(zhì)量一致性評價技術(shù)要求，科學(xué)設(shè)定競價分組，促進有效競爭。

可見，低價競爭格局在短期內(nèi)依然不會有改變。雖然安徽模式已經(jīng)倒下，但是，給雙信封辯護的聲音依然不止，就在11月下旬，新一輪藥品招標(biāo)又要開始了，而雙信封是否能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)質(zhì)低價，即將再次接受考驗。