重典治亂：“食藥監(jiān)警察”試水

食品安全行政刑事司法銜接進行時

張有義 馬曉華 秦夕雅

北京市西城區(qū)宣武門26號院近來有點“擠”。

這里是成立不足三個月的國家食品藥品監(jiān)督管理總局（下稱“食藥監(jiān)總局”）的辦公地點。知情人士告訴《第一財經(jīng)日報》記者，由于涉及與質(zhì)檢總局等部門的一些職能的合并，人員的增加讓辦公區(qū)域變得緊俏起來。比如不少官員開始與人合用辦公室，部分司辦也不得不搬到其他地方辦公。

物理空間“擁堵”的背后是中國食藥安全監(jiān)管機制的逐步通暢。根據(jù)國務(wù)院3月份批準的食藥監(jiān)總局“三定”方案（主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定），將原分散在多個部門的職能統(tǒng)一劃入食品藥品監(jiān)管總局，即改變了以往食品藥物監(jiān)管“九龍治水”的尷尬。

從分散用力到集中出擊，食藥監(jiān)管這只重拳有望再加力。上述知情人士透露，正在探索食藥監(jiān)管領(lǐng)域建立警察隊伍，但目前仍在決策中，各省份的模式還不一樣。

一位接近食藥監(jiān)總局的人士稱，在食品監(jiān)管體系設(shè)立“食藥監(jiān)警察”有這種可能。長期研究食藥監(jiān)問題的國家行政學院副教授胡穎廉在接受本報記者采訪時表示，未來食藥監(jiān)領(lǐng)域引入警察制度是一個趨勢，類似于森林警察。

本報記者發(fā)現(xiàn)，在食藥監(jiān)總局設(shè)立的17個內(nèi)設(shè)機構(gòu)中，稽查局承擔的一大任務(wù)就是行政執(zhí)法，包括組織查處重大食品藥品安全違法案件，推動完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制。

建制設(shè)想

國務(wù)院總理李克強5月13日在國務(wù)院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動員會議上的講話中，食品安全是其強調(diào)的重點之一。

“當前，一定要把監(jiān)管的重點放到人民群眾反映強烈、對經(jīng)濟社會發(fā)展可能造成大的危害的領(lǐng)域上來。”他以食品安全問題舉例稱，重拳方有效，重典才治亂，要讓犯罪分子付出付不起的代價，決不能再出現(xiàn)問題奶粉那樣的信任危機。

根據(jù)食藥監(jiān)總局“三定”方案，食品安全的主要監(jiān)管部門由從前的五個減少為現(xiàn)在的兩個，即食藥監(jiān)總局和農(nóng)業(yè)部。上述知情人士稱，按照最初規(guī)劃，2013年年內(nèi)全國食藥監(jiān)系統(tǒng)將整合完畢。其中，3月，中央一級完成建制，接下來是省、地市和縣級鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成建制。對于一些地方探索中的“食品警察”，他稱，具體如何設(shè)置還沒有確定，但一些地方已經(jīng)有了思路。

行政與刑事執(zhí)法加強配合正是加大對食品藥品安全違法犯罪行為依法懲處力度的一大推動力。上述“三定”方案已經(jīng)明確，與公安部建立行政執(zhí)法和刑事司法工作銜接機制。

胡穎廉曾撰文暢想了“食藥監(jiān)警察”隊伍的組建。他稱，盡管各地食藥監(jiān)部門都組建了稽查隊伍查處違法案件，但執(zhí)法過程中普遍存在“以罰代刑”現(xiàn)象，即用行政處罰替代刑事司法責任，很難將案件移交司法機關(guān)。這使違法成本降低。

他稱，在本輪機構(gòu)改革方案討論之初，有學者和實務(wù)界人士提出建立“食藥監(jiān)警察”隊伍的設(shè)想，即仿照森林警察模式，在食藥監(jiān)總局內(nèi)設(shè)警察局，同時接受公安部業(yè)務(wù)指導。

胡穎廉在接受本報記者采訪時表示，未來食藥監(jiān)領(lǐng)域引入警察制度是一個趨勢。

有數(shù)據(jù)顯示，2011年，全國食藥監(jiān)系統(tǒng)擁有行政管理人員5.3萬人，但技術(shù)支撐隊伍僅有3萬余人，上述人員中擁有專業(yè)檢查員資質(zhì)的更只有1.5萬人。

胡穎廉認為，“食藥監(jiān)警察”擁有人身和財產(chǎn)強制權(quán)，其直接辦案有利于實現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法對接，可對違法生產(chǎn)經(jīng)營者產(chǎn)生更強的震懾力。

樣本探索

地方樣本已然可參考。“渭南模式”就是其中之一。2011年11月，渭南啟動食藥監(jiān)管體制改革試點，其核心是對監(jiān)管機構(gòu)、許可管理、執(zhí)法職能和技術(shù)資源的整合。

“公安系統(tǒng)的人在食藥監(jiān)辦公，但是編制還是屬于公安系統(tǒng)，以派駐形式進行工作，這樣便于執(zhí)法，一旦出現(xiàn)食品違法案件，就直接可以出警了。”渭南市食藥監(jiān)局原局長王銀龍對本報記者表示。

談及執(zhí)法職能的整合，王銀龍說，力度比較大，在執(zhí)法層面全面整合，成立了食品監(jiān)督管理委員會，設(shè)立到食藥監(jiān)局里面。公安成立了食品監(jiān)察大隊、中隊，與食藥監(jiān)局聯(lián)合辦公，有固定人員派駐在食藥監(jiān)。

從這位渭南食藥安全監(jiān)管體制改革設(shè)計者之一的介紹來看，“食藥監(jiān)警察”的設(shè)立不局限于從公安派駐人員到食藥監(jiān)機構(gòu)，也可能是公安機構(gòu)直接下設(shè)食藥監(jiān)執(zhí)法部門。比如北京市公安局2011年7月成立食品藥品案件偵查支隊。

國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《2013年食品安全重點工作安排》要求，地方各級人民政府要積極支持公安機關(guān)明確機構(gòu)和人員負責打擊食品安全違法犯罪工作。

胡穎廉表示，食藥監(jiān)的機構(gòu)改革，實現(xiàn)的是機構(gòu)整合的“化學反應(yīng)”，而非機械的物理疊加。

“食藥監(jiān)警察”管理的是涉嫌犯罪的案件，未觸及刑法的案件由誰來管理呢？上述知情人士表示，按照目前的思路，此類案件將由原來的稽查隊伍繼續(xù)管理，但稽查機制將有所調(diào)整。目前的一個思路是稽查機制實現(xiàn)省級垂直。

胡穎廉亦認為，這個是比較好的思路，“因為案子是流動性的，比如跨縣的案子，在省級垂直的體制下，稽查就能打擊地方保護。”

食藥監(jiān)總局“三定”方案明確，國家食品藥品有稽查專員10名，胡穎廉將此比喻為古代的欽差大臣，“不受制于任何人，直接跟總局局長匯報。他們在全國各地巡查督促。類似于環(huán)保部、國土部在各地設(shè)立的機構(gòu)。”