藥品是一種特殊的商品，其不僅為人類生存發(fā)展所必需，而且在研發(fā)、生產(chǎn)、銷售和使用等環(huán)節(jié)存在市場(chǎng)失靈的因素，包括自然壟斷、信息不對(duì)稱和外部性等。出于這些原因，各國(guó)政府都對(duì)藥品市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，藥品價(jià)格監(jiān)管就是其中的重要內(nèi)容。

藥品價(jià)格的構(gòu)成因素主要包括研發(fā)、生產(chǎn)、流轉(zhuǎn)成本以及一定的利潤(rùn)空間。近十幾年來(lái)，醫(yī)療費(fèi)用大幅增加，尤其是處方藥價(jià)格高漲，是困撓世界各國(guó)的難題，中國(guó)也不例外。從1998年開始，國(guó)家發(fā)改委（原國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委）開始發(fā)布藥品降價(jià)令，通過(guò)行政手段對(duì)藥品零售價(jià)格進(jìn)行限制。不僅是中國(guó)，世界上大部分國(guó)家都對(duì)藥價(jià)實(shí)行直接監(jiān)管，具體手段有出廠價(jià)控制、醫(yī)保報(bào)銷控制、參考定價(jià)、利潤(rùn)控制、醫(yī)師處方預(yù)算等。即使在標(biāo)榜自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的美國(guó)，政府也不得不迫于政治壓力對(duì)藥品價(jià)格實(shí)行間接控制。

從歷史上看，中國(guó)政府對(duì)藥品價(jià)格的監(jiān)管始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代。藥品定價(jià)的主要依據(jù)是原料、生產(chǎn)、流轉(zhuǎn)成本和低額利潤(rùn)。由于大型國(guó)營(yíng)藥廠都直屬于石油化工部，利潤(rùn)全部上繳國(guó)庫(kù)，因而不論是地方政府還是藥廠，都沒有提高藥價(jià)獲取高額利潤(rùn)的動(dòng)機(jī)與途徑。

上世紀(jì)80年代城市經(jīng)濟(jì)體制改革啟動(dòng)之后，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域逐漸引入市場(chǎng)機(jī)制，政府衛(wèi)生支出占GDP和衛(wèi)生事業(yè)總費(fèi)用的比重逐年下降，部分公立醫(yī)院被迫采取“以藥養(yǎng)醫(yī)”的生存競(jìng)爭(zhēng)策略。與此同時(shí)，一些地方政府在財(cái)政收入的激勵(lì)下，紛紛鼓勵(lì)和扶植本地醫(yī)藥企業(yè)發(fā)展。過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)所導(dǎo)致的社會(huì)效率凈損失，通過(guò)藥品銷售轉(zhuǎn)嫁給患者，推動(dòng)了中國(guó)藥品價(jià)格指數(shù)逐年上漲，其中的絕大部分由患者自己承擔(dān)。為解決“看病貴”，發(fā)改委已累計(jì)發(fā)布近30次藥品調(diào)價(jià)令（大部分以降為主）。然而，很多時(shí)候藥價(jià)都上演了“空降”。

在政策制定環(huán)節(jié)，降價(jià)涉及的政府機(jī)構(gòu)包括中央政府、地方政府、物價(jià)部門、藥監(jiān)部門、衛(wèi)生行政部門和社保部門。發(fā)改委和省級(jí)物價(jià)部門是主導(dǎo)機(jī)構(gòu)。政府定價(jià)分為對(duì)國(guó)家基本藥物目錄內(nèi)的藥品實(shí)行統(tǒng)一定價(jià)，少部分臨床療效特別突出的藥品實(shí)行單獨(dú)定價(jià)（包括專利藥和原研藥）。在此范圍以外的藥品價(jià)格，由省級(jí)物價(jià)部門根據(jù)《藥品差比價(jià)規(guī)則（試行）》，在本行政區(qū)域內(nèi)制定并執(zhí)行最高零售價(jià)格。

然而，中央與地方物價(jià)部門有著不同的政策目標(biāo)和不相容的激勵(lì)機(jī)制。中央政府正在朝民生型方向演變，從而對(duì)社會(huì)和民眾的訴求更具回應(yīng)性。而一些秉持發(fā)展主義的地方政府則將GDP增長(zhǎng)作為主要政策目標(biāo)，鼓勵(lì)甚至保護(hù)其行政區(qū)域內(nèi)企業(yè)的發(fā)展，使其盡量免受國(guó)家政策的影響。近年來(lái)，地方重污染企業(yè)減排目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)的事實(shí)，充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。

作為地方政府組成機(jī)構(gòu)的省級(jí)物價(jià)部門，當(dāng)然也會(huì)在這一目標(biāo)的約束下調(diào)控藥價(jià)。高昂藥價(jià)給企業(yè)帶來(lái)的利潤(rùn)能直接推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而藥品銷售的流動(dòng)性使“藥價(jià)虛高”的社會(huì)成本具有溢出效應(yīng)。同時(shí)，省級(jí)物價(jià)部門在單獨(dú)定價(jià)申報(bào)和非政府定價(jià)藥品監(jiān)管中擁有相當(dāng)權(quán)力，其必然的理性選擇是鼓勵(lì)并幫助本轄區(qū)內(nèi)企業(yè)獲得更多的單獨(dú)定價(jià)權(quán)。這一問(wèn)題在某些藥品生產(chǎn)大省表現(xiàn)得尤為突出。