中國的食藥監(jiān)管體系18年內(nèi)啟動了4場改革。全國各地的改革嘗試又形成了以天津為代表的整體合一模式、以浙江為代表的基層整合模式、以深圳為代表的統(tǒng)分結(jié)合模式，而甘肅則走出一條自己的道路。

“2013年開始的改革，主要是圍繞解決長期以來食品藥品監(jiān)管多頭管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等基層‘短腿’、縣域技術(shù)監(jiān)督‘空白’等體制瓶頸，堅持建立權(quán)威、統(tǒng)一、專業(yè)的單一食藥監(jiān)管模式。”甘肅省食藥監(jiān)局宣傳處處長李開銀對《第一財經(jīng)日報》表示。

直抵最終端的監(jiān)管

2013年4月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)管體制的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》），啟動新一輪食藥監(jiān)管體制改革。

“甘肅省沒有機械地落實國務(wù)院的改革部署，而是借改革的機遇，徹底解決長期以來困繞食藥安全監(jiān)管的體制瓶頸，創(chuàng)造性地完成改革任務(wù)，一舉建成覆蓋全省、統(tǒng)一權(quán)威的‘四位一體’監(jiān)管體系，為解決食藥安全問題奠定了堅實的體制基礎(chǔ)。”李開銀表示。

但是為了建立“四位一體”的監(jiān)管體系，遠(yuǎn)沒有李開銀想象的那么簡單。一個原本沒有太多歷史積累的部門，缺人、缺編制、缺地盤。但是多番改革之后，手頭的任務(wù)卻加重極多。

“2013年監(jiān)管體制改革的目標(biāo)，是在各級政府完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品監(jiān)管機構(gòu)。根據(jù)國務(wù)院《意見》要求，工商、質(zhì)監(jiān)相應(yīng)的食品安全監(jiān)管隊伍和檢驗檢測機構(gòu)劃轉(zhuǎn)食品藥品監(jiān)督管理部門，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域設(shè)立食品藥品監(jiān)管派出機構(gòu)。然而政策實際推行困難重重。加之財力和編制硬約束，許多地方也無力新設(shè)食品藥品監(jiān)管派出機構(gòu)。”國家行政學(xué)院副教授胡穎廉對本報表示。

“與此同時，中央要求各地在機構(gòu)中將市縣政府機構(gòu)數(shù)量控制在18～22個，強調(diào)一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)。但現(xiàn)實中地方政府機構(gòu)數(shù)量普遍超編，隨著工商、質(zhì)監(jiān)部門屬地分級管理，機構(gòu)數(shù)量超標(biāo)問題更為嚴(yán)重。一方面是食品安全問責(zé)壓力，另一方面是機構(gòu)改革的政績動力，于是整合職能相近的市場監(jiān)管部門成為地方政府在政策過程中的理性選擇。”

同時根據(jù)國家食品藥品監(jiān)督管理總局統(tǒng)計，機構(gòu)改革前后食品安全監(jiān)管對象從700萬增加到1100萬，但食藥監(jiān)管人員編制僅從10.3萬增加到約16萬，兩者比例明顯失衡。

面對這樣的現(xiàn)狀，甘肅省食藥監(jiān)改革者只能堅持自己的定位前行，用一份最美、最專業(yè)的“商業(yè)計劃書”，去爭取黨委政府給予支持。

在李開銀看來，此前三輪改革僅僅是解決了專業(yè)化的監(jiān)管體系從“無”到“有”的問題，但食品藥品監(jiān)管機構(gòu)只設(shè)置到縣一級，每個縣約十余名監(jiān)管人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層沒有配備監(jiān)管人員，大量監(jiān)管人力和設(shè)備集中在省、市層面，監(jiān)管資源配置呈“倒金字塔”格局。這種食品藥品安全城鄉(xiāng)二元監(jiān)管體制，導(dǎo)致廣大農(nóng)村地區(qū)成為監(jiān)管“洼地”，甚至是“無人管”的監(jiān)管空白盲區(qū)。

“但城鄉(xiāng)基層（包括城市街道、社區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社）承載著全省60%以上人口，是食品的主要生產(chǎn)、流通和消費場所，是風(fēng)險聚集和多發(fā)領(lǐng)域。誰來保證農(nóng)民飲食用藥安全？填平農(nóng)村監(jiān)管‘洼地’，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化監(jiān)管和監(jiān)管服務(wù)均等化，成為甘肅各級改革探索的主攻方向和行動自覺。”李開銀表示。

甘肅省編辦分別在食藥監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)三個部門召開兩場座談會，聽取省、市、縣及工商所人員意見，并派多個聯(lián)合調(diào)研組分赴基層開展“解剖麻雀式”的調(diào)研，準(zhǔn)確把握到了食藥監(jiān)特征和面臨的食藥安全實際，擬定了一份直擊痛處的商業(yè)書。

雖然一位見證甘肅省食藥監(jiān)改革之初的專家對本報表示，“改革之初，這條說服之路不好走，局里的領(lǐng)導(dǎo)，帶著人反復(fù)向相關(guān)部門陳述改革的必要性和應(yīng)解決的問題，改革每個點是因為什么，大家最終達(dá)成了共識，各部門形成了推動改革的積極合力。”建立一個抵達(dá)最終端的專業(yè)監(jiān)管體系成為了改革的追求。

“我們希望在每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立食品藥品監(jiān)管所。初期，省編辦的意見是參照工商所設(shè)置模式按區(qū)域設(shè)所，也就是幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立食藥監(jiān)管所，但是工商所的職能是為市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)，是按經(jīng)濟(jì)屬性來決定機構(gòu)設(shè)置。而食藥監(jiān)管所的職能是為轄區(qū)居民提供食藥安全保障，要保證監(jiān)管服務(wù)的均等性，要做好食藥安全工作，必須要落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府的屬地責(zé)任。如果按區(qū)域設(shè)所，很難落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府屬地責(zé)任。最終，省編辦在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，同意在每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立食藥監(jiān)管所。”李開銀。

因地制宜靈活編制

其實人和編制是最為頭疼的事情。因為要在每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立監(jiān)管所，全省1434個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），成立一個機構(gòu)最少應(yīng)配備3人，由此計算至少需要增加4300個人員編制。

“在全省人員編制總盤子不能突破，新增人員編制從哪里來，國務(wù)院改革18號文件只給出了劃轉(zhuǎn)的方案，而全省從市縣工商系統(tǒng)連人帶編只能劃轉(zhuǎn)1600名，人員編制缺口很大？我們建議放權(quán)給縣級政府去調(diào)劑，由縣域去盤活存量。寧縣經(jīng)驗、慶陽模式已經(jīng)給出了很好答案-‘調(diào)劑’，一舉破解了人員編制來源渠道問題，為改革掃清了障礙。”李開銀在解釋這份改革“商業(yè)計劃書”時表示。

《甘肅省人民政府關(guān)于改革完善市縣食品藥品監(jiān)督管理體制的實施意見》要求，“縣區(qū)食品藥品監(jiān)督管理機構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道設(shè)置食品藥品監(jiān)督管理所，為其派出機構(gòu)，科級建制，實行雙重管理，以縣市區(qū)食品藥品監(jiān)督管理機構(gòu)管理為主。食品藥品監(jiān)督管理所人員編制，一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)不少于5名，二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)不少于4名，三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)不少于3名，所需編制從基層工商所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)計劃生育服務(wù)中心等現(xiàn)有編制中劃轉(zhuǎn)、調(diào)劑解決。街道食品藥品監(jiān)督管理所人員編制參照二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備。”

在解決了人員編制之后，甘肅省食藥監(jiān)局的另外一個拳頭就是如何專業(yè)執(zhí)法，專業(yè)執(zhí)法離不開的執(zhí)法依據(jù)——食品藥品檢驗檢測機構(gòu)。

“堅持做縣級設(shè)置食品藥品檢驗檢測機構(gòu)的想法，無論是過去、現(xiàn)在還是未來，我們都認(rèn)為是正確的。沒有一個權(quán)威獨立的檢測機構(gòu)，你就無法擺脫為市場左右的執(zhí)法。”上述專家表示。

但是根據(jù)中央18號文件和甘肅省編辦的初期意見是，按區(qū)域設(shè)置食藥檢驗檢測機構(gòu)，也就是幾個縣區(qū)設(shè)置一個檢驗檢測機構(gòu)。“一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣城的距離都100多公里，如果發(fā)現(xiàn)問題食品，再把它拉到縣城，如果溫度過高，樣品也會變樣，更何況縣與縣之間。”見證甘肅食藥監(jiān)管改革的專家表示。

“我們反復(fù)建議在每一個縣區(qū)設(shè)置食藥檢驗檢測機構(gòu)，如果按區(qū)域設(shè)置檢驗機構(gòu)，會因為食藥監(jiān)的屬地化管理，很難以得到地方積極配合，實際達(dá)不到建設(shè)效果。而食品安全技術(shù)監(jiān)督的屬性，決定了必須要有大量的現(xiàn)場檢、快速檢、經(jīng)常檢，在一個縣域內(nèi)，把好轄區(qū)食品安全關(guān)，必須要有一個檢驗檢測機構(gòu)，如同，每個縣區(qū)都有縣醫(yī)院一樣，是保證居民健康的標(biāo)配機構(gòu)。”李開銀表示。

最終，甘肅省食藥監(jiān)還是拿下來這塊的支持力度，省編辦在調(diào)研基礎(chǔ)上，同意了在每個縣區(qū)設(shè)立食藥檢驗檢測機構(gòu)，組建市縣食品藥品稽查局和食品藥品檢驗檢測中心。

甘肅省食藥監(jiān)用這樣一份美麗充實的商業(yè)計劃書獲得了青睞，從人員編制、到財政，從車輛到辦公場所，食藥監(jiān)體系構(gòu)建的所需都納入了這個盤子。2013年11月，全省完成了從省到鄉(xiāng)都配置了機構(gòu)，人員更是伸入村委會，村組。從在機構(gòu)設(shè)置、力量配備、資源配置和經(jīng)費保障等方面切實予以傾斜，向基層一線下沉，構(gòu)建了城鄉(xiāng)一體化、無盲區(qū)、全覆蓋的行政管理、監(jiān)管執(zhí)法、技術(shù)支撐和基層監(jiān)管“四位一體”監(jiān)管工作體系，實現(xiàn)了對食品生產(chǎn)、流通及消費環(huán)節(jié)和藥品安全的集中統(tǒng)一管理。

改革仍在進(jìn)行

改革一時間解決1500新增多個機構(gòu)的辦公場所、辦公設(shè)施設(shè)備、執(zhí)法裝備配備以及人員到位、人員上崗培訓(xùn)等問題。在全省大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）食品藥品監(jiān)管所規(guī)范化建設(shè)工作，推動地方各級政府解決基層監(jiān)管機構(gòu)辦公用房、人員調(diào)配等，省局籌集大量財政資金，為基層監(jiān)管機構(gòu)配備計算機、快檢箱、執(zhí)法記錄儀、執(zhí)法服等辦公執(zhí)法裝備，保證基層監(jiān)管人員安“居”樂業(yè)。同時省、市、縣三級全方位開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，推動新進(jìn)人員從知識結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)由“外行”向“內(nèi)行”轉(zhuǎn)變，全面推進(jìn)監(jiān)管信息化工作，建成覆蓋省、市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級的食藥監(jiān)管專網(wǎng)，行政審批、稽查執(zhí)法、抽檢等核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)陸續(xù)投入應(yīng)用，監(jiān)管信息化能力穩(wěn)步提升，建立了從農(nóng)田到餐桌的一系列監(jiān)管制度，構(gòu)建了行政管理 、監(jiān)管執(zhí)法、技術(shù)支撐和基層監(jiān)管“四位一體”監(jiān)管體系。

但是，甘肅省食藥監(jiān)體系的改革并沒有因此止步，而是從更專業(yè)的角度去發(fā)現(xiàn)存在的問題，期許能夠讓監(jiān)管更完美。

“部分新成立的基層監(jiān)管機構(gòu)，監(jiān)管執(zhí)法和檢驗檢測業(yè)務(wù)用房緊缺，需要地方政府統(tǒng)籌解決。特別是沒有執(zhí)法車輛編制，無法為基層監(jiān)管所配備執(zhí)法車輛，嚴(yán)重影響監(jiān)管效能和監(jiān)管人員積極性。”這是李開銀所擔(dān)憂的。

讓甘肅食藥監(jiān)系統(tǒng)擔(dān)憂的是人才梯隊，專業(yè)化監(jiān)管人員嚴(yán)重短缺的問題。“由于各地特別是縣域有食品藥品專業(yè)教育背景的人員本身就少，新組建的監(jiān)管機構(gòu)很難充實有專業(yè)背景的人員，大量新進(jìn)人員是非專業(yè)背景人員，一方面，從國家層面要把監(jiān)管隊伍能力建設(shè)擺在突出位置，組織開展大面積集中輪訓(xùn)，要把‘外行’變?yōu)?lsquo;內(nèi)行’，這樣是比較現(xiàn)實的。另外，國家應(yīng)明確職業(yè)化監(jiān)管隊伍建設(shè)意見，規(guī)定專業(yè)人員比例并納入對地方政府考核，以保證地方監(jiān)管隊伍的專業(yè)化，防止亂進(jìn)人。”李開銀表示。

此外，他認(rèn)為當(dāng)前甘肅省縣區(qū)食藥檢驗人員短缺問題十分突出，具有中級、高級職稱的食藥專業(yè)技術(shù)人員奇缺，制約了縣區(qū)食藥檢驗檢測機構(gòu)計量認(rèn)證和法定檢驗資質(zhì)的取得。他建議，國家要研究制定配套政策，把基層檢驗檢測專業(yè)技術(shù)人才隊伍建設(shè)納入中長期規(guī)劃，認(rèn)真加以解決，通過三、五年教育培養(yǎng)，初步建成一支專業(yè)化的基層食藥檢驗隊伍，為食藥系統(tǒng)實施專業(yè)監(jiān)管提供支撐。基層食藥檢驗檢測能力建設(shè)，要充分認(rèn)識其復(fù)雜性和現(xiàn)實困難，各級要保持長期的工作定力，不能急于求成，通過長期扎實工作，逐步形成縣區(qū)技術(shù)監(jiān)督能力。